En momentos de crisis económica, exceso de deuda pública o falta de recursos de los Estados, surge como una solución ‘milagrosa’ la idea de recurrir al sistema PPP (Colaboracion Publico Privada o Public Private Partnership) para el desarrollo de proyectos o servicios que las administraciones públicas no pueden prestar a sus ciudadanos. Actualmente, los Estados del Golfo Arábigo, como consecuencia del descenso de ingresos por los bajos precios del petróleo, han decidido reconducir su tradicional sistema de desarrollo de infraestructuras mediante la inversión totalmente pública hacia un modelo que atraiga al inversor privado. Pero es importante analizar algunos conceptos básicos del funcionamiento de este modelo para comprender que esta transición de sistema no puede ser instantánea, requiere de cierta adaptación por todas las partes implicadas para asegurar su éxito.
El sistema PPP tiene como objeto esencial proveer a la sociedad de un servicio o infraestructura, pero no directamente a través de la Administración pública, sino incorporando para ello a la empresa privada con diferentes grados de implicación o participación. El proyecto se financia recurriendo a los mercados de capitales, y la empresa recupera la inversión mediante los ingresos obtenidos de los usuarios y/o de la propia Administración.
Normalmente la empresa o consorcio adjudicatario del proceso de licitación constituirá una sociedad (Special Purpose Vehicle) cuyo objeto específico será el proyecto en cuestión. Este será el inicio real de la colaboración con la Administración. Sin embargo esta situación tan aparentemente sencilla esconde detrás una dificultad grande, no sólo por el objeto de la colaboración en sí (suele darse precisamente para proyectos o servicios de gran complejidad), sino por la relación entre los diferentes agentes e interesados: Administración, empresa adjudicataria o consorcio, financieros, constructores, explotadores o mantenedores, etc.
Para establecer un marco adecuado de relaciones existen distintos medios y enfoques. Normalmente el Pliego de Condiciones de la licitación pública, que regula la selección del consorcio que asumirá la parte privada, marca ya unas pautas que abarcan prácticamente todos los aspectos necesarios, no solamente los técnicos sino también los administrativos y contractuales. Además estos pliegos están regulados por la correspondiente legislación sectorial, que en el caso de los países que se rigen por la civil law (los no sajones), serán muy detallados, y dejarán menos margen de negociación, y sin embargo en los países que siguen la common law (los sajones), permitirán mayor discusión de detalle pero prolongarán más el proceso.
La implementación de proyectos mediante el sistema de PPP tiene una serie de ventajas potenciales, la más evidente es la que indicamos al principio: la de acometer proyectos necesarios para la sociedad que por falta de financiación pública no se podían emprender. Pero hay una consecuencia clara de la utilización de este método y es que se puede optimizar el proyecto en coste, en calidad, en eficacia y en eficiencia: value for money. Que es uno de los motivos por lo que se debe considerar su empleo incluso en tiempos de bonanza de las economías públicas. El objetivo se convierte, no ya en implementar el proyecto, sino en conseguir que éste sea mejor mediante una utilización inteligente de los fondos. Para conocer si este objetivo se cumple, existen indicadores que nos permiten evaluarlo: si se aporta innovación por parte de la empresa privada en ese proyecto, si hay una adecuada gestión de riesgos, si se desarrolla un uso intensivo del bien para la obtención de ingresos, etc.
También es un aspecto esencial que gracias al sistema PPP se produce una transferencia de riesgos al sector privado, lo que le permite a la Administración delegar ese esfuerzo en otros y centrar el suyo en campos más necesarios. La gestión del riesgo es algo natural en el sector privado, porque si aquella es adecuada le asegura su pervivencia, y por tanto está más habituado a ello que el sector público. Existen riesgos genéricos y específicos. Nos centramos en los primeros, que son comunes a cualquier proyecto, y por ello más sencillo de prever desde el primer momento para una empresa experimentada. En el caso de una infraestructura por ejemplo, tenemos los riesgos de diseño y construcción (necesidades, plazos, calidad, coste…), y de operación (estándares de mantenimiento, interpretación de la disponibilidad, costes de explotación…). Los riesgos son identificados, cuantificados e incluidos en las previsiones económicas del proyecto, y su gestión asignada a la parte que los puede gestionar de manera más cualificada.
Consecuencia de lo anteriormente expuesto, el sistema PPP introduce una serie de objetivos que favorecen el proyecto: reducción del gasto y de la deuda pública, transferencia de riesgos, mejora en la eficiencia, implicación del sector privado en los servicios públicos, introducción de la responsabilidad en la obtención de resultados, adquisición de know how por parte de la Administración desde la empresa privada, e incluso la introducción de la innovación.
No obstante no podemos olvidar un conjunto de potenciales deficiencias o inconvenientes que aparecen con él. El primero de todos es que la Administración reduce en mayor o menor medida el control sobre el activo o servicio según la figura contractual acordada. Además, socialmente es difícilmente entendida por el usuario final la necesidad de pagar unas tarifas por el uso de dicho servicio o infraestructura, adicionalmente a los impuestos que ya recauda la Administración. Es importante señalar que esta colaboración por tanto no asegura el éxito de la operación: la inexperiencia de la Administración en su utilización, la falta de una regulación adecuada o de una relación contractual desequilibrada puede suponer un menoscabo del servicio.
El rango de relación que pueden tener la Administración y la empresa privada es muy variado en cuanto a papel y responsabilidad. Recorriendo todas las posibilidades del mismo, desde el más público al más privado, el proyecto se puede acometer desde una perspectiva totalmente pública, financiado, construido y operado por una empresa pública; o bien, el contrato de gestión, donde el privado exclusivamente dirige la explotación de un servicio de titularidad publica; tenemos también la concesión, en sus distintas variedades, tipica, arrendamiento, etc.; por fin totalmente privado, tipo cesión por licencia, cesión por ventas… La variedad de figuras que surge es grande, y normalmente conocidas por sus siglas anglosajonas: BOT (construcción, operación y transferencia), BROT (construcción, alquiler, operación y transferencia), BOOT (construcción, propiedad, operación y transferencia), BBO (adquisición, construcción y operacion), etc.
No debemos olvidar que la Administración conserva en todo momento la responsabilidad última de la prestación del servicio, mantiene la capacidad de decisión, y controla las condiciones en que se presta. Tan es así que, como ejemplo, en el caso de la normativa española, la Administración debe asumir el activo y su explotación en el caso de que una empresa concesionaria en quiebra no pueda seguir operándolo.
Para atraer al sector privado es necesario que se den unas condiciones adecuadas que debe establecer previamente la Administración. El más importante es disponer de un marco regulatorio adecuado. Que el sistema sea claro y transparente tranquiliza al inversor y facilita que exista la necesaria competencia. Pero también es necesario dar unas mínimas garantías de la futura rentabilidad del proyecto. Para ello hay diferentes incentivos que el sector público puede ofrecer: subvenciones a la inversión o explotación, garantía sobre avales, aportación de deuda subordinada, garantía sobre ingresos mínimos, aportación de otros activos disponibles al proyecto, posibilidad de renegociar plazos de explotación o tarifas, etc. Todo ello manteniendo el necesario equilibrio que invite al adjudicatario a conseguir la rentabilidad por si mismo.
Como hemos visto, el sistema PPP tiene un gran potencial para el desarrollo de proyectos y servicios necesarios para la sociedad, incluso incrementando su calidad, pero también es clave tener en cuenta sus deficiencias potenciales para una adecuada implementación.
José Pedro García Atienza
Director MEA
Dpto. Internacional
INTECSA-INARSA
C/ Julián Camarillo 42